Les subventions en nature

Si par subvention on entend en général des sommes qui sont allouées aux associations par les collectivités territoriales, on oublie trop souvent que ces subventions peuvent s’accompagner de subventions en nature qui ne sont pas elles comptabilisées de manière centralisée (sur un listing et par associations).

Les formes les plus traditionnelles de subventions en nature sont en droit des subventions la mise à disposition de locaux communaux ou d’agents au bénéfice d’une association.

1 – La mise à disposition des locaux

Durant de nombreuses années, la mise à disposition gratuite de locaux par des collectivités à des associations a constitué une pratique fréquente : équipements sportifs, conservatoire, local abritant le siège de l’association, etc.

C’est d’ailleurs pour mettre un terme à de telles situations que la mise à disposition du domaine communal a été profondément modifiée par l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P).

1.1 – Le principe de l’exonération de la redevance d’occupation

Jusqu’à l’entrée en vigueur des dispositions du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), la mise à disposition des locaux communaux était régie par les dispositions de l’article L. 2144-3 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), qui précise que les locaux communaux peuvent être utilisés par les associations, dans les conditions définies par le maire « compte tenu des nécessités de l’administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public », le conseil municipal fixant « en tant que de besoin » le prix de cette utilisation.

Or les dispositions de l’article L. 2125-1 du CG3P est venu mettre un terme à cette situation en posant le principe selon lequel « Toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique (…) donne lieu au paiement d’une redevance » et en excluant tout particulièrement, les associations des éventuelles dérogations au principe d’exonération de la redevance.

Les dispositions de l’article L. 2144-3 du CGCT n’ayant pas été modifiées, ont conduit le législateur à compléter les dispositions du CG3P par un alinéa, qui précise que « l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut également être délivrée gratuitement lorsque cette occupation ou cette utilisation ne présente pas un objet commercial pour le bénéficiaire de l’autorisation. L’organe délibérant de la collectivité concernée détermine les conditions dans lesquelles il est fait application du présent alinéa » ¹.

Les collectivités ont donc la faculté d’exonérer les associations du paiement d’une redevance à la condition toutefois que l’utilisation faite par ces associations ne présente pas un objet commercial.

1.2 – Les conditions de forme et de fond

L’autorisation donnée à une association pour occuper le domaine public ou privé, doit respecter des conditions de forme et de fond.

Par exemple, l’attribution d’un local est de la compétence exclusive du maire, même « s’il appartient au conseil municipal de déterminer éventuellement par ses délibérations les conditions générales dans lesquelles un local communal peut être mis à la disposition d’une association » ².

Pour la mise à disposition des locaux publics, la collectivité doit respecter deux principes.

1.2.1 – Le principe d’égalité

Une commune ne peut fixer des tarifs de location des salles municipales différents selon qu’il s’agisse d’associations subventionnées ou non subventionnées ³.

1.2.3 – Les nécessités de l’administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public

Pour une commune, le maire ne peut rejeter une demande de mise à disposition de locaux sur le seul motif que l’association qui le demande présenterait un caractère politique ⁴, ou de la formation politique qui sollicite la mise à disposition ⁵.

Le refus d’attribution d’une salle justifié par un motif politique doit être étayé et fondé sur des circonstances de fait particulières à l’espèce. Des considérations d’ordre général ne suffisent pas.

En revanche, un maire peut refuser la mise à disposition d’un local communal s’il juge que les locaux sollicités sont inadaptés ⁶.

De même, une commune ne peut refuser à une association cultuelle, la mise à disposition d’une salle en invoquant simplement des considérations générales relatives au caractère sectaire de l’association, sans faire état d’aucune menace à l’ordre public, ni d’aucun motif tiré des nécessités de l’administration des propriétés communales ou du fonctionnement des services ⁷.

2 – La mise à disposition de personnel

Seuls les fonctionnaires sont susceptibles de faire l’objet d’une mise à disposition.

2.1 – Les fonctionnaires

En ce qui concerne les fonctionnaires, cette notion de mise à disposition est définie aux articles 61 à 63 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale, récemment modifiés par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique ainsi qu’au décret n° 2008-580 du 18 juin 2008.

2.1.1 – La notion de « mise à disposition »

Les dispositions de l’article 61 de cette loi définissent la mise à disposition comme « la situation du fonctionnaire qui demeure dans son corps d’origine, est réputé occuper son emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce des fonctions hors du service où il a vocation à servir ».

Il convient de savoir, comme le précise l’article 61 de cette loi, que « Le fonctionnaire peut être mis à disposition auprès d’un ou de plusieurs organismes pour y effectuer tout ou partie de son service».

Le fonctionnaire peut n’être affecté qu’à temps partiel sur un autre poste que celui dans lequel il exerce ses fonctions au sein de son administration d’origine.

En effet, les dispositions de l’article 6 du décret du 18 juin 2008, précise que lorsque le fonctionnaire assure ou pas un service pour une durée supérieure à un mi-temps dans son administration d’origine, dans ce cas il peut être mis à disposition d’une pluralité « des collectivités, établissements ou organismes employeurs ».

Il convient de savoir que la mise à disposition ne peut avoir lieu qu’avec l’accord du fonctionnaire ⁸. Une collectivité ne peut imposer à un agent de travailler pour une association donnée et l’affecter autoritairement à cet organisme de façon arbitraire.

2.1.2 – Les conditions de « la mise à disposition »

La mise à disposition au profit d’associations est possible, à la seule condition que celles-ci doivent exercer des missions de service public et plus précisément comme le mentionne l’article 61-1 de la loi, « des organismes contribuant à la mise en œuvre d’une politique de l’État, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs, pour l’exercice des seules missions de service public confiées à ces organismes (…) ».

Par ailleurs l’article 21 du décret du 18 juin 2008 mentionne que la mise à disposition du fonctionnaire impose que dans la convention conclue entre l’administration d’origine et l’organisme d’accueil, précise « les missions de service public confiées à l’agent », et ce afin de limiter toute dérive possible.

2.1.3 – Le principe de remboursement de « la mise à disposition »

La mise à disposition à titre gratuit de fonctionnaires au profit d’associations est exclue et ce afin de limiter les subventions déguisées qui constituaient les mises à dispositions gratuites d’agents trop fréquentes par le passé.

Les termes de l’article 61-1 de la loi fixe désormais un principe de remboursement des mises à disposition.

Il convient de savoir que est exonérée de ce remboursement la mise à disposition du fonctionnaire entre une « collectivité territoriale et un établissement public administratif dont elle est membre ou qui lui est rattaché ou encore auprès du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, auprès d’une organisation internationale intergouvernementale ou bien enfin auprès d’un État étranger ».

En revanche, rien n’interdit à une collectivité, lorsqu’elle octroie une subvention, de prendre en compte l’ensemble des frais de fonctionnement qui incombent à une association, en incluant le coût du personnel et donc de procéder au remboursement du traitement des fonctionnaires mis à disposition.

C’est une façon de contourner les dispositions de l’article 61 de la loi.

2.2 – Les agents non-titulaires

En aucun cas les agents non-titulaires ne peuvent être mis à la disposition d’une association. En revanche, comme le précise les termes du décret n° 88-145 du 15 février 1988, les agents non-titulaires, peuvent être mis à disposition d’une liste d’organismes énumérés à l’article 136 de la loi statutaire applicable à la fonction publique territoriale et dans laquelle ne sont pas mentionnées les associations.